Monday, March 26, 2012

¡Despierta Jan (Tinbergen), te volviste a quedar dormido? Una introducción al enfoque legal de las políticas económicas

1. Uno de los enfoques más entretenidos y útiles de la economía es el de la política económica, como aquél enfoque que la aleja del mundo de la abstracción hacia la cruda realidad. 

2. La economía normativa no es otra cosa que la aplicación de la teoría económica pura a una realidad económica concreta, ante la cual (usualmente) es necesario cambiar o mejorar.

3. De este modo, la política económica nace como la materialización de la economía normativa, a través de  un proceso de ideas, pensamientos y procesos concretos simplificados en objetivos, procesos e instrumentos. 

4. Un clásico exponente de la Política Económica (o mejor dicho, de los fundamentos teóricos de la política económica) es Jan Tinbergen, particularmente preocupado con el proceso para seleccionar la política económica así como evaluar su eficacia ex-ante. El que ya haya llevado el citado curso en la carrera recordará la célebre regla Nº de instrumentos (Ni)> o igual a Nº de objetivos de política (No). 

5. ¿Tan sencillo es, entonces? "Ni sí, ni no". En efecto, si nos trazamos un objetivo y lo llenamos de instrumentos para lograrlo, tenemos las políticas más eficaces; o por lo menos que no se nos complique la inecuación, manteniendo Ni mayor o igual a No.

6. El problema radica en que el Perú (asi como muchos países con división de poderes), la Política Fiscal la realiza en parte el Gobierno (Poder Ejecutivo) y en parte, aunque no debería pues la constitución prohíbe explícitamente la iniciativa de Gasto Público (aunque sí permite la legislación en materia tributaria), el Congreso (Poder Legislativo).  De otro lado, la Política Monetaria, la realiza el BCRP y la SBS (¿Poder de Control o de Regulación?) que son organismos constitucionalmente autónomos (OCAs), en teoría y en muchos casos prácticos también alejados del Gobierno en la toma de sus principales decisiones de política. 

7. Adicionalmente, las políticas fiscales de corte social y sectorial (porque las políticas públicas no se financian con buenas intenciones) provienen de cada uno de los pliegos ministeriales, en cuanto a los objetivos e instrumentos. 

8. En otras palabras, no existe una sola "persona" capaz de controlar cuantos instrumentos y objetivos existen; aunque, dado el citado escenario, es muy probable que el número de objetivos supere largamente al número de instrumentos. 

9. En realidad Tinbergen pensaba un sistema de división de poderes más ordenado (como el holandés) o más concentrado (como el norteamericano); pero definitivamente no pensaba en los híbridos, mixturas, creaciones y elocubraciones mentales típicos de los sistemas latinoaméricanos. 

10. O tal vez se quedó dormido cuando le hablaban de Rousseau, Locke y Montesquieu, por no regresar tanto en la historia, con Aristóteles. O inclusive en la constitucionalidad de los Estados Unidos donde los jueces, de una u otra manera, también hacen política económica. 

11. Si bien el BCRP y la SBS han sido "buenos" alumnos adaptándose a las tendencias internacionales y han desarrollado más instrumentos que objetivos, no es posible decir lo mismo con el resto de entidades públicas, donde literalmente los objetivos no sólo abundan desordenadamente sino que entran en claro conflicto interno. 

12. De ello, alguien podría argumentar que es mejor que la política fiscal también se desarrolle desde un organismo constitucionalmente autónomo (OCA). No le faltaría razón, en el sentido que podría limitar sus objetivos y desarrollar creativamente más instrumentos; sin embargo, tales objetivos correrían el riesgo de ser artificialmente o excesivamente simplificados.

13. En la práctica, el modelo peruano ha sufrido una suerte simplificación de la política fiscal, en el sentido que las políticas fiscales poco o casi nada discutidas han sido las relacionadas con los fundamentos macroeconómicos y los objetivos macroeconómicos tales como crecimiento económico o nivel de endeudamiento público, mientras que las más sectoriales o de corte social, han sido duramente criticadas y restringidas a aprobaciones residuales. 

14. Por consiguiente, recordando siempre a Jan, se ha observado una suerte de piloto automático en temas macroeconómicos generales o primarios de la política fiscal y monetaria peruana, que podría aproximarse a lo que él diría. Empero, la realidad es más compleja aún, no sólo la realidad económica, sino la realidad del sistema político y el sistema jurídico derivado (con el perdón de los presentes) o conexo a éste. 

15. La política económica es mucho más divertida ahora, ya que ni el "ser" ni el "deber ser" importan más que la "capacidad o viablidad de implementar ese deber ser", el cual proviene de un proceso complejo y enredado de normas constitucionales, legales e infralegales que ni el más todista de los abogados podría delimitarla con una probabilidad de éxito del 95%. 

16. Tal vez por eso es que el Behavioral Economics ha resultado tan exitoso en su aplicación al Sector Público, a fin de explicar, predecir y corregir conductas burocráticas llenas de restricciones, limitaciones y acotaciones en el proceso de toma de decisiones e implementación de estrategias, dado que al final de cuentas, la política económica ya no la hacen los economistas en la soledad de su despacho. El Derecho también importa. ¿O no Jan? ¡Jan? ¡¡¡Jan!!!!

José-Manuel MARTIN CORONADO
Socio Principal